پاسخ به ۸ سوال کلیدی درباره بودجه شرکت‌های دولتی/ ۴۱ درصد رقم بودجه اعداد حسابداری هستند

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با انتشار گزارشی با عنوان «پاسخ به برخی پرسش‌های متداول در زمینه بودجه شرکت‌های دولتی» تلاش کرده است در قالب پاسخ دادن به 8 پرسش مهم و کلیدی درباره بودجه شرکت‌های دولتی، برخی تصورات نادرست در این زمینه را اصلاح کند.

*تفاوت تعریف بودجه شرکت ها با بودجه عمومی

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در پاسخ به این سوال که  «بودجه شرکتهای دولتی چیست؟» آمده است: «اصولاً زمانی که عنوان می‌شود بودجه یک شرکت دولتی X ریال است، تلقی رایجی شکل می‌گیرد مبنی بر اینکه شرکت مذکور X ریال در سال مورد نظر خرج خواهد کرد (یا اینکه دولت به شرکت مذکور X ریال منابع اختصاص خواهد داد). این تصور درخصوص بودجه شرکت‌ها دقیق نیست. بودجه یک شرکت در اصل منعکس کننده رقم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است. برخلاف منابع و مصارف بودجه عمومی، منابع و مصارف بودجه شرکت‌های دولتی ناشی از عملیات خود شرکت است.

منابع عبارت است از: درآمدهای شرکت (ناشی از فروش کالا یا خدمات تولیدی شرکت) و سایر وجوه کسب شده در سال مورد نظر مانند تسهیلات بانکی، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های شرکت و غیره؛

مصارف شرکت نیز عبارت است از: هزینه‌های تولید کالاها و خدمات و مواردی مانند بازپرداخت تسهیلات و وجوهی که شرکت‌ها باید به دولت بپردازند مانند سود سهام و مالیات.

بودجه شرکت عبارت است از: جمع منابع یا جمع مصارف شرکت مورد نظر در یک سال مالی (طبعاً جمع منابع و مصارف برابر بوده، لذا تفاوتی نمی‌کند کدام ملاک قرار گیرد و هردو نشاندهنده حجم گردش مالی شرکت در سال مورد نظر است)».

*مقایسه بودجه شرکت های دولتی با بودجه عمومی فاقد وجاهت است

در گزارش این مرکز پژوهشی در پاسخ به این سوال که «آیا می‌توان بودجه شرکت‌های دولتی را با بودجه سایر دستگاه‌های دولتی (بودجه عمومی) مقایسه کرد؟»، آمده است: «همانطور که در پاسخ سؤال پیش عنوان شد، بودجه شرکتها به لحاظ ماهیت با بودجه سایر دستگاههای اجرایی متفاوت است. بودجه شرکتهای دولتی نشاندهنده حجم عملیات شرکت در یک سال است، اما بودجه سایر دستگاههای اجرایی نشاندهنده مبلغی است که دستگاه مورد نظر در سال مزبور از خزانه دولت دریافت و صرف خواهد کرد. لذا مقایسه بودجه شرکتهای دولتی با بودجه سایر دستگاه‌های اجرایی اساساً فاقد وجاهت است. حتی جمع نمودن این دو مبلغ نیز به دلیل تفاوت ماهوی فاقد معناست (هرچند مطابق قوانین کشور ما، رقم بودجه کل کشور از حاصل جمع بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی به‌دست می‌آید. لذا بنا به دلایل پیشگفته، اصلاح تعریف بودجه کل کشور در قوانین مربوط ضروری است)».

*نقش دولت در تامین مصارف شرکت‌های دولتی

مرکز پژوهش های مجلس در پاسخ به این سوال که «چه بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی توسط دولت تأمین می‌شود؟» اعلام کرده است: «وجوه پرداختی ازسوی دولت به شرکت‌های دولتی شامل دو بخش است. یک بخش اعتبارات عمرانی است. در اصل دولت معمولاً طرح‌های عمرانی خود را از طریق شرکت‌های دولتی اجرا نموده و اعتبارات عمرانی دولت از طریق این شرکت‌ها به اجرای پروژه‌های عمرانی اختصاص می‌یابد. به عبارت دیگر، شرکت‌های دولتی در این حوزه، درحقیقت عاملیت دولت در اجرای پروژه‌های عمرانی را برعهده دارند (شایان ذکر است که پروژه‌های عمرانی با اعتبارات عمومی تنها پروژه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی نیست و این شرکت‌ها از محل منابع داخلی خود نیز اقدام به اجرای پروژه‌های عمرانی می‌کنند). این اعتبارات عمرانی، موارد مصرف کاملاً مشخصی داشته و صرفاً در طرحهای عمرانی مربوطه (مطابق پیوست شماره 1 لوایح بودجه سالیانه) قابل صرف هستند.

غیر از اعتبارات پروژه‌های عمرانی، عمده وجوه پرداختی از خزانه دولت به شرکت‌های دولتی، مبالغ مربوط به پوشش زیان شرکت‌های زیانده (کمک‌زیان) است. جمع کل مبلغ کمک‌زیان در نظر گرفته شده در بودجه سال 1399 حدود سه هزار میلیارد تومان است که حدود 1700 میلیارد تومان از این مبلغ تنها برای صدا و سیما پیش‌بینی شده است. شایان ذکر است منابع عمومی بودجه سال جاری حدود 570 هزار میلیارد تومان است، لذا عدد سه هزار میلیارد تومان ذکر شده نشان می‌دهد پوشش کمکزیان شرکتهای دولتی بخش اندکی از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد».

* 41 درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی، ارقام حسابداری (غیرواقعی) هستند

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی است؟»، آمده است: «میزان بودجه شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال 1399 بالغ بر 1480 هزار میلیارد تومان بوده که ظاهراً حدود سه برابر میزان منابع عمومی (570 هزار میلیارد تومان) است. این نسبت کم و بیش در سایر سال‌های اخیر نیز تکرار شده است. اما نکته مهم آن است که بخشی از مصارف مندرج در بودجه شرکت‌های دولتی صرفاً از جنس حسابداری بوده و مابه‌ازای آنها مبلغی در عمل خرج نمیشود (دارای ماهیت هزینه واقعی نیستند).

 در اصل، بزرگنمایی بودجه شرکت‌های دولتی، ریشه در ارقام مربوط به صادرات و فروش داخلی نفت خام و میعانات گازی دارد که از پرداختن به جزئیات آن صرفنظر کرده و تنها به بیان یک مثال بسنده می‌کنیم: رقم واقعی درآمد شرکت ملی نفت برای سال 1399 حدود 78 هزار میلیارد تومان است در حالی که در بودجه برای این شرکت 715  هزار میلیارد تومان درآمد ثبت شده است؛ تفاوت این دو عدد درواقع به منابعی برمی‌گردد که در اختیار شرکت ملی نفت نبوده (مانند سهم دولت و صندوق توسعه ملی از صادرات نفت) اما در صورت‌های مالی این شرکت به‌عنوان درآمد درج می‌شود.

درمجموع ارقام حسابداری (غیرواقعی) منعکس شده در بودجه شرکت‌های دولتی در سال 1399 حدود 608 هزار میلیارد تومان است که معادل حدود 41 درصد از کل بودجه شرکتهای دولتی در لایحه بودجه سال 1399 است. با کسر این عدد از رقم 1480 هزار میلیارد تومان بودجه شرکتهای دولتی، به عددی در حدود 872 هزار میلیارد تومان می‌رسیم که میتواند به‌عنوان رقم حقیقی بودجه (گردش مالی) شرکت‌های دولتی تلقی شود. لذا این تصور که بودجه شرکت‌های دولتی سه برابر منابع عمومی است درحقیقت تصور دقیقی نیست».

* برخی هزینه های شرکت‌های دولتی قابل کاهش یا صرفه‌جویی نیست

در گزارش این مرکز پژوهشی در پاسخ به این سوال که «آیا می‌توان با درصدی صرفه‌جویی در بودجه شرکت‌های دولتی، درآمد قابل توجهی برای دولت ایجاد کرد؟»، آمده است: «اتخاذ هر سیاستی به‌منظور صرفه‌جویی، پیش از هر چیز نیازمند دانستن میزان هزینه‌های قابل کاهش است. برای رسیدن به این عدد باید ارقامی که به‌لحاظ ماهیت نمی‌توان آنها را هزینه تلقی کرد، از سرجمع هزینه‌ها کسر شوند. همانطور که عنوان شد حدود 41 درصد رقم بودجه شرکت‌های دولتی اساساً ماهیت واقعی نداشته و صرفاً به‌صورت حسابداری در صورت‌های مالی شرکت‌ها درج می‌شود، لذا صرفه جویی درخصوص آنها بی‌معنا خواهد بود.

در رابطه با مابقی 59 درصد بودجه شرکت‌های دولتی نیز همانطور که عنوان شد، رقم بودجه شرکت‌های دولتی میزان گردش مالی شرکت‌های مذکور است که لزوماً تمام اقلام زیرمجموعه آن قابل کاهش یا صرفه‌جویی نیست. به‌عنوان مثال بخشی از مصارف شرکت‌های دولتی بازپرداخت تسهیلات، سود سهام پرداختی به دولت و مالیات است که صرفه‌جویی درخصوص آنها موضوعیت نخواهد داشت. در رابطه با بانک‌های دولتی نیز سود پرداختی به سپرده‌گذاران به‌عنوان هزینه‌های بانک در صورت‌های مالی آنها منعکس میگردد. همچنین درخصوص شرکت‌های زیانده، علی‌القاعده منابع حاصل از صرفه‌جویی می‌بایست در وهله اول به پوشش زیان یا زیان انباشته اختصاص یابد. لذا با توجه به ملاحظات فوق وضع قواعدی از جنس صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی دارای منطق کارشناسی نیست».

* ایجاد منبع درآمدی برای دولت هدف جانبی صرفه‌جویی در هزینه‌های شرکت‌های دولتی است

مرکز پژوهش های مجلس در پاسخ به این سوال که «آیا صرفه‌جویی در هزینه‌های شرکت‌های دولتی امکانپذیر است؟»، اعلام کرده است: «طبعاً هزینه‌های شرکت‌های دولتی نیز مانند هزینه‌های سایر دستگاههای اجرایی با ناکارایی‌هایی مواجه است که نیازمند بررسی دقیق و یافتن راهکارهایی برای صرفه‌جویی حداکثری است. اما نکته مهم، اصلاح دید نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌ها در این شرکت‌هاست.

صرفه‌جویی در هزینه‌های این شرکت‌ها می‌بایست با هدف افزایش کارایی و ارتقای عملکرد خود آنها (و نه لزوماً ایجاد منابع درآمدی برای دولت) دنبال شود. بسیاری از شرکت‌های دولتی در حال حاضر به دلایل مختلف از سودآوری کمتری نسبت به پتانسیل‌های موجود خود برخوردارند؛ اصلاح وضعیت این شرکت‌ها می‌بایست با هدف ارتقای عملکرد شرکت در حوزه کیفیت ارائه خدمات، سرمایه‌گذاری و سودآوری انجام پذیرد؛ لذا در این مسیر، ایجاد منبع درآمدی برای دولت می‌تواند یک هدف جانبی قلمداد شود».

*چه نهادهایی بر بودجه شرکت های دولتی در ایران نظارت می کنند؟

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در پاسخ به سوال دیگری درباره شیوه تهیه و نظارت بر بودجه شرکت‌های دولتی در ایران، آمده است: «نظارت بر اجرای بودجه شرکت‌ها در وهله اول در حوزه وظایف هیئت مدیره و در مرحله بالاتر در حوزه وظایف مجمع عمومی شرکت است؛ ضمن اینکه سازمان برنامه و بودجه نیز وظیفه نظارت عملیاتی بر اجرای بودجه شرکتهای دولتی را داراست. همچنین دیوان محاسبات کشور به استناد اصل پنجاه‌وپنجم (55) قانون اساسی، به کلیه حساب‌های وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و سایر دستگاه‌هایی که به‌نحوی از بودجه کل کشور استفاده میکنند، رسیدگی و حسابرسی می‌کند».

*ضرورت استفاده مجلس از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی

این مرکز پژوهشی در قالب پاسخ به آخرین سوال یعنی شیوه ورود مجلس به بررسی بودجه شرکتهای دولتی، ضمن اشاره به دلایل در حاشیه قرار گرفتن بررسی بودجه این شرکت‌ها در مجلس و همچنین دلایل غیردقیق بودن ارقام بودجه شرکت‌های دولتی که در پیوست 3 لایحه بودجه درج می شود، استفاده از ظرفیت قانون الحاق یک تبصره به ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس که در سال 98 به تصویب رسیده را یکی از بهترین راهکارهای ورود مجلس به این موضوع دانسته و توضیحاتی درباره ظرفیت های این قانون ارائه داده است.

در بخش «جمع بندی» این گزارش مرکز پژوهش های مجلس با تاکید بر اینکه امکان ایجاد منابع درآمدی قابل توجه برای دولت از محل صرفه‌جویی در کل هزینه‌های شرکت‌های دولتی، تصوری دور از واقعیت است ولی این موضوع به‌معنای بی‌اهمیت بودن صرفه‌جویی و افزایش کارایی در این شرکت‌ها نیست، آمده است: «بنا به دلایل متعدد، عایدی قابل توجهی برای دخل و تصرف مجلس در ارقام ریز بودجه شرکت‌های دولتی، قابل تصور نیست، لیکن مجلس شورای اسلامی می‌تواند با استفاده مؤثر از ظرفیت ماده (182) آیین‌نامه داخلی مجلس، نقش نظارتی خود را در این حوزه ارتقا دهد».