واکاوی ناتوانی دولت در تامین مسکن اقشار کم‌درآمد

طبق اصل 31 قانون اساسی داشتن مسکن متناسب حق هر فرد و خانواده ایرانی است و دولت موظف به حمایت از اقشار کم‌درآمد است،گفت: علاوه بر اصل 31 قانون اساسی، ماده 25 اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز تأمین مسکن مناسب را پیش‌نیاز زندگی شایسته برشمرده است. مروری بر سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه کشور بیانگر آن است که در دوران‌های مختلف، دولت‌ها به اهداف خود در مسکن اجتماعی و حمایتی، کمتر از سایر بخش‌های تولید مسکن دست یافته‌اند.

از دوران پس از انقلاب تا سال 1368، تقسیم زمین و واگذاری‌های گسترده آن که زمینه کاهش قیمت زمین و مسکن را فراهم آورد، از یک‌طرف و تخصیص بخش قابل‌توجهی از اعتبارات دولتی در حوزه مسکن، توانست به رغم رشد 3.7 درصدی خانوارهای کشور، کمبود مسکن را از 27.2 درصد به 15درصد کاهش دهد. گرچه سهم کارگران، روستاییان و سایر اقشار کم‌آدرآمد در این برنامه قابل‌توجه بود، اما این موضوع به آشفتگی گسترده در شهرسازی و از دست رفتن بی‌برنامه منابع زمین منجر شد و در سال‌های پایانی، رونق ایجاد شده در بازار زمین و مسکن، افزایش قیمت‌ها و کاهش توان خرید اقشار کم‌درآمد را در پی داشت.

در برنامه اول توسعه (1372-1368)، علی‌رغم تقلیل سهم بخش دولتی به حدود 6 درصد (مشتمل بر بازسازی مناطق آسیب‌دیده در جنگ، تأمین مسکن کارگری به میزان 2 درصد و مسکن کارمندی به میزان 0.6 درصد اهداف مذکور نیز محقق نشده است. میزان تحقق این برنامه در بخش کارگری کمتر از 30 درصد و در بخش کارمندی نیز حدود 25 درصد بوده است.

این درحالی است که تحقق هدف پیش‌بینی شده در تولید مسکن آزاد بیش از 60 درصد بوده است و تولید، کمتر گروه هدف دولت را متناسب با الگوی مصرف پوشش داده است. ساخت واحدهای استیجاری که در برنامه پیش‌بینی شده بود نیز، به دلیل عدم حمایت دولتی و نارسایی قوانین مالک و مستاجر موفق نبود.

در برنامه دوم توسعه (1378-1374)، سهم بخش دولتی 5 درصد تعیین شد و 17 درصد سهم بخش غیردولتی به تعاونی‌ها اختصاص داده شد. 39 درصد به مسکن آزاد (بدون حمایت‌های دولتی و عدم تطابق با الگوی مصرف)، 51 درصد به مسکن حمایت شده (ساخته شده براساس الگوی مصرف مشتمل بر پرداخت یارانه انشعاب آب و برق، عوارض زیربنا و وام ارزان قیمت) و 10 درصد به مسکن اجتماعی، پایین‌تر از الگوی مصرف به صورت اجاره و اجاره به شرط تملیک (به میزان 40 درصد حداقل دستمزدها در کشور)، اختصاص یافت.

تحقق اهداف این برنامه در تولید مسکن اجتماعی 50 درصد و مسکن حمایتی 70 درصد بوده است. این درحالی است  که سهم مسکن آزاد، 34 درصد بیش از اهداف برنامه و زیربنای تولید شده 11 درصد بیشتر از اهداف برنامه بود. قیمت زمین به دلیل آنکه حداکثر 30 درصد توسط دولت و 70 درصد توسط بخش خصوصی در نظر گرفته شد، تا میزان 51 درصد قیمت تولید مسکن افزایش داشت و شرایط نامناسبی در حمایت از اقشار آسیب پذیر طی این برنامه ایجاد شد. در برنامه سوم توسعه (1383-1379)، تولید واحدهای استیجاری (317هزار واحد توسط بخش خصوصی و 77 هزار واحد توسط دولت، سالانه به میزان 10درصد تولید مسکن، در دستور کار قرار گرفت.

بررسی‌ها نشان می‌دهد به رغم آنکه در سال 1383 تولید مسکن به میزان 96 درصد و در 3 سال دیگر، بیش از اهداف پیش‌بینی شده در برنامه بوده است، اهداف تأمین مسکن استیجاری شهری صرفاً به میزان 4 درصد تولید مسکن شهری تحقق یافته است.

سیاست‌های برنامه چهارم توسعه (1388-1384) معطوف به طرح مسکن مهر با هدف ایجاد فرصت‌های برابر در برخورداری از مسکن و تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، جوانان و زنان سرپرست خانوار، اجاره زمین به صورت 99 ساله و احداث واحدهای مسکونی استیجاری بود که تأثیرات اقتصادی انجام طرح، تطویل اجرای برنامه و افزایش قیمت‌ها، عدم هدفگذاری صحیح مخاطبان و مشکلات هماهنگی با طرح‌های توسعه و عمران و کیفیت نازل اجرا در بخشی از پروژه‌‌ها، علاوه بر آن‌که مانع تحقق کامل اهداف طرح در تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد شد، تأثیرات جانبی کالبدی، اجتماعی و اقتصادی قابل‌توجهی به همراه داشت.

در مجموع، مروری بر برنامه‌های مسکن در چارچوب برنامه‌های توسعه کشور بیانگر آن است که افزایش ساخت و ساز در زمان رونق اقتصادی همواره به سمت بازار گسیل شده است و علاوه بر آن، رونق مسکن به افزایش قیمت زمین و مسکن منجر شده که مشکلات مضاعفی برای اقشار ضعیف اقتصادی در پی داشته است. برنامه‌های دولتی مسکن اجتماعی اغلب یا به دلیل مسائل اقتصادی دولت یا عدم اولویتیا مشکلات برنامه‌ریزی در تحقق اهداف پیش‌بینی شده، دچار مشکل بوده‌اند.

داشتن مسکن حقی است که ریشه در قانون دارد و دولت‌ها مکلف به حمایت از اقشار ضعیف در دستیابی به حق خود هستند. اما تعریف ساز و کار دقیق و روشن برای شناسایی گروهی که مشمول حمایت دولتی در تحقق این حق هستند، همواره مورد غفلت قرار گرفته است. همچنین اگر این حق را در سطح دوم، متناظر با حق شهروندی تعریف کنیم، وارد سلسله مراتب جدیدی می‌شویم و آن، این است که از بین کسانی که مشمول حمایت دولت در تحقق این حق هستند، کدامشان از حق شهروندی برخوردارند. به عبارت دیگر در اولویت نخست، این حق شهروندی است که به افراد، اعتبار برخورداری از حمایت‌های دولتی در تحقق یک حق را می‌دهد.

درحالیکه برنامه‌ها اغلب بدین سو گرایش داشته که افراد با برخورداری از تسهیلات دولتی برای دریافت مسکن، صاحب حق شهروندی نیز می‌شوند. این رویکرد در سال‌های اخیر تأثیرات قابل توجهی بر نظام برنامه‌ریزی اسکان در کشور داشته است.

مخاطب واقعی حمایت دولت در مسکن، فردی است که به‌عنوان یک شهروند در رونق شهر خود نقش داشته و یا ضمانت می‌دهد که برپایه زیرساخت‌ها و ریل‌گذاری‌هایی که توسط حاکمیت انجام خواهد شد و هرزمان که فرصت ایفای این نقش به او داده خواهد شد، آن را ادا خواهد کرد. این حق از آنجا برای او پدید خواهد آمد که رونقی که او نیز در ایجاد آن دخیل بوده و یا تضمین می‌دهد که خواهد بود، منجر به افزایش قیمتی شده که توانمندی او را در صاحب مسکن شدن در آن شهر کاهش داده و یا این‌‌‌که درنهایت، عدم توانمندی او به عنوان یک شهروند در احقاق حق خود و نیاز به حمایت‌های اجتماعی براساس شاخص‌های تعریف شده، محرز شده است.

براساس این رویکرد، افراد به عنوان شهروندان حقی بر گردن نظام حکمروایی دارند که می‌توانند آن را در نظام حقوقی کشور مطالبه کنند و رویکرد سلیقه‌ای دولت‌ها نمی‌تواند این حق را از آنها سلب کند و یا به‌عنوان یک امتیاز سیاسی از آن بهره‌برداری کنند.

به رغم اولویت و اهمیت توجه به نقش نظام حکمروایی در تأمین مسکن اقشار بسیار ضعیف که دهک‌های یک تا 4 جامعه را تشکیل می‌دهند، اغلب برنامه‌های حمایتی دولت‌ها در دوران‌های گذشته و در دوران کنونی معطوف به اقشار میانی از نظر اقتصادی است و تأمین مسکن دهک‌های پایین جامعه در عمل به نهادهای حمایتی نظیر کمیته امداد و بهزیستی واگذار شده که برنامه هماهنگ و یکپارچه و تعریف شده‌ای در این مورد نیز ارائه نشده است و این گروه، علی‌رغم نیاز شدیدشان، از چرخه حمایتی ساختارمند نظام حکمروایی در تأمین مسکن حذف شده‌اند.

در اکثر کشورها، راهکار ارائه شده برای گروه کم درآمدی، مسکن استیجاری است که نظام حکمروایی باتوجه به استطاعت مالی خانوارها در قالب الگوهای حقوقی مختلفی تمام یا بخشی از آن را پوشش می‌دهند. مسکن استیجاری در طی برنامه‌های توسعه به دلیل آنکه نظام تخصصی اجاره‌داری و زیرساخت‌های قانونی آن در ایران وجود ندارد، در هیچ یک از برنامه‌ها از توفیق قابل‌توجهی برخوردار نبوده است و اقدام پایه‌ای برای تحقق آن نیز مورد توجه نبوده است.

برنامه‌ریزی برای حمایت دولتی از تحقق خانه‌دار شدن اقشار کم‌درآمد در قالب مسکن اجتماعی یا حمایتی، باید با توجه به توان واقعی جامعه هدف انجام شود. عدم به‌روزرسانی برنامه‌ها متناسب با شرایط اقتصادی حاکم، اغلب منجر به برون‌رفت مخاطبان واقعی از گردونه حمایتی و جایگزینی آن‌ها با لایه‌ای از جامعه که از توانمندی اقتصادی بالاتری برخوردارند، شده و در عمل، گروه هدف واقعی همچنان به عنوان گروه متقاضی مسکن باقی می‌مانند.

داشتن شغل برای مخاطبین طرح‌های حمایتی مسکن نظیر طرح اقدام ملی، به‌عنوان پشتوانه تحقق برنامه ضروری است. کلیه برنامه‌های ایجاد اشتغال در کشور در سال‌های اخیر با پیش فرض نرخ رشد کشور به میزان 5.4 درصد برنامه‌ریزی شده است. در مطالعات منطقه تهران- کرج با پیش فرض گرفتن میزان رشد اقتصادی 5.6 درصد (درهماهنگی با پیش‌فرض رشد کشوری)، سهم شهرستان تهران از اشتغال 58.1 درصد در سال 1390 به 50.6 درصد در افق چشم انداز (1415) و کرج از 13.4 به 15.8 درصد پیش‌بینی شده که همان زمان رقم امیدوارکننده‌ای برای توسعه نبوده است. درعین حال، میزان رشد اقتصادی در سال‌های اخیر به میزان پیش‌بینی مذکور نیز تحقق نیافته و به صفر و کمتر از آن رسیده که به‌طور قطع، تأثیر قابل ملاحظه‌ای در توان اقتصادی مشارکت گروه مخاطب طرح مسکن حمایتی داشته است و خواهد داشت.

برنامه‌ریزی برای تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد نیازمند رویکردهای بنیادین در تعریف و شناسایی صاحبان حق برخورداری از حمایت‌های دولتی برای تأمین مسکن، تفکیک گروه‌های مخاطب و برنامه‌ریزی هماهنگ و یکپارچه برای دهک‌های پایین همگام با دهک‌های میانی و همچنین، برنامه‌ریزی پویا و متغیر متناسب با شناخت از شرایط اقتصادی جامعه است.

در زمان حاضر، زمین مهم‌ترین منبع در اختیار دولت است که می‌تواند اهرم تحقق برنامه‌های مسکن حمایتی تلقی شود. باتوجه به محدودیت شدید منابع زمین مناسب برای سکونت در شهرها و تبعاتی که برنامه‌ریزی‌های زمین و مسکن برای شهرسازی کشور درپی خواهد داشت، استفاده مناسب از این منبع که بتواند بیشترین نتیجه‌بخشی در تأمین مسکن اقشارکم‌درآمد را با کمترین تبعات برای نظام شهرسازی کشور و محیط‌زیست داشته باشد، وظیفه شرعی و انسانی نظام حکم‌روایی کشور است.

غزال راهب-رئیس بخش مسکن مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی