خزانه خالی به دولت چهاردهم تحویل شد؟

وزیر اقتصاد در این نامه با تشریح آخرین وضعیت موجودی نقد خزانه اعلام کرد که پس از تسویه پرداختی‌های بودجه در پایان تیرماه، موجودی خزانه +18.5 هزار میلیارد توماناست  (معادل 10.5 هزار میلیارد تومان موجودی نقد و 8 هزار میلیارد تومان طلب از سازمان هدفمندی یارانه‌ها)، علاوه براین میزان استفاده از تنخواه بانک مرکزی به منظور عملیات بودجه‌ای از ابتدای فعالیت دولت سیزدهم تا پایان تیرماه سال جاری صفر بوده و همچنین سهم اوراق از منابع عمومی بودجه کاهش چشم‌گیری را تجربه کرده.

اما این اعداد و ارقام چالش‌هایی را در فضای رسانه‌ای کشور ایجاد کرد. به عنوان مثال برخی از رسانه‌ها و فعالین توئیتری میزان موجودی نقد خزانه را صرفا برای پرداخت 3 روز از حقوق پرسنل دولت کافی دانستند! و اذعان داشتند که عدد اعلامی وزیر اقتصاد با موجودی خالی تفاوتی نمی‌کند.

بنابراین نامه وزیر اقتصاد چه هدفی را دنبال می‌کرد؟ کم بودن موجودی نقد خزانه دستاورد است؟! آیا اعداد بزرگ برای موجودی نقد خزانه یک امر پسندیده است؟ دولت چهاردهم فقط 18 هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای بودجه امسال در اختیار دارد؟ و در نهایت آیا دولت سیزدهم در مدیریت منابع، مصارف و اصطلاحا خزانه‌داری بودجه موفق عمل کرده است؟

بازخوانی یک فرایند تاریخی در بودجه‌ریزی؛ «کاهش منابع پایدار بودجه» راز دست‌اندازی به منابع بانک‌مرکزی

پیش از هر بحثی ابتدا بد نیست نگاهی به منابع و مصارف بودجه‌ای در یک دهه اقتصاد ایران داشته باشیم. در یک نگاهی تاریخی 20 ساله در می‌یابیم که سهم درآمدهای پایدار از منابع بودجه با وجود آنکه فروش نفت و فرآورده‌های نفتی با سهولت بیشتری از دوران تحریمی رقم می‌خورد، ارقامی به مراتب بالاتر از میانگین این متغیر در دهه 90 بوده است.

این متغیر مهم (یعنی نسبت منابع پایدار به کل منابع محقق شده بودجه عمومی) در سال‌های پایانی دهه 80 حوالی 55 درصد بوده که طی سال‌های دهه 90 با کاهش چشم‌گیر 10 واحد درصدی به حوالی 45 درصد کاهش پیدا کرده است.

این اتفاق در حالی رقم خورده که هم‌زمان با کاهش سهم منابع پایدار از بودجه، صادرات گروه کالایی نفت به دلیل آغاز تحریم‌ها با کاهش قابل توجهی همراه شده.

به همین دلیل سالانه به ناترازی بودجه کشور افزوده می‌شد و سرریز این پدیده در جهش میانگین‌های تورم به ارقام بالاتر از میانگین 40 ساله اخیر( که حوالی 25 درصد است) قابل مشاهده بود.

علاوه براین به دلیل تضعیف تراز پرداخت‌ها(ناشی از کاهش صادرات نفت)، اقتصاد ایران از ناحیه شوک‌های ارزی نیز تورم‌های گسترده‌ای را متحمل شده که بررسی آن مجال دیگری می‌طلبد.

اما بطور خلاصه می‌توان گفت در طول سال‌های دهه 90 به دلیل ناترازی دخل و خرج دولت، دست‌اندازی‌ها به منابع بانک مرکزی آغاز شد. هرچند دولت مستقر در آن دهه از سال 1394 با توسعه بازار بدهی‌ها در تلاش بود بخشی از این ناترازی را با تامین مالی از اوراق بدهی جبران کند، اما محدودیت‌های موجود در این بازار(از جمله تاثیر آن بر نرخ بهره اقتصاد) دولت وقت را به سمت ساده‌ترین شیوه تامین مالی یعنی استقراض از منابع بانک مرکزی کشاند.

استقراض افسارگسیخته دولت دوازدهم از منابع بانک مرکزی

 بر اساس گزارش‌های موجود از خزانه‌داری کشور، دولت دوازدهم از سال 1396 تا پایان فعالیت خود در شهریور 1400 معادل 139 هزار و 867 میلیارد تومان از منابع تنخواه بانک مرکزی به منظور جبران ناترازی بودجه خود استفاده کرد به نحوی که فقط برای اجرای 5 ماه از بودجه سال 1400 که در دوره فعالیت دولت دوازدهم قرار داشت، معادل 54 هزار میلیارد تومان استقراض از بانک مرکزی(یا همان عبارت عامیانه‌تر چاپ پول برای کسری بودجه دولت) رقم خورد.

اما دولت سیزدهم توانست از همان ماه‌های ابتدای فعالیت خود استفاده از تنخواه‌گردان بانک مرکزی را صفر کند و تا آخرین ماه استقرار خود(یعنی تیر 1403) بدون اتکا به استقراض از این منبع تورم ساز بودجه را تراز سازد.

در نمودار بالا در میله اول میزان استقراض سالانه دولت از بانک مرکزی و میله دوم قدرت خرید آن به قیمت‌های ثابت سال 1400 نمایش داده شده. به عبارت ساده‌تر اگر میزان استقراض از بانک مرکزی را بر اساس شاخص تورم مصرف کننده تعدیل کنیم، قدرت خرید 130 هزار میلیارد تومان استقراض دولت دوازدهم بر اساس قیمت‌های ثابت سال پایه 1400 معادل 225 هزار میلیارد تومان امروز است که تقریبا معادل 60 درصد بودجه عمرانی سال 1402 می‌شود.

البته برای فهم دقیق‌تر اثر تخریبی این رقم باید این نکته را در نظر بگیریم که 225 هزار میلیارد تومان مذکور در جزء پایه پولی قرار دارد و ضرب آن در ضریب فزاینده(فرضا معادل 8) اثر نهایی آن بر رشد شدید نقدینگی را نشان خواهد داد.

دولت سیزدهم چگونه استقراض از بانک‌مرکزی را صفر کرد؟

همانطور که در نامه وزیر اقتصاد نیز تصریح شده، دولت سیزدهم توانست در 33 ماه فعالیت خود استفاده از منابع تنخواه‌گردان را صفر کند. این اقدام در شرایطی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که بدانیم در آخرین بودجه ‌ریزی دولت دوازدهم، یعنی بودجه سال 1400، یکی از بزرگ‌ترین جهش‌ها در بودجه جاری ناشی از افزایش حقوق کارکنان دولت و همسان سازی حقوق بازنشسته‌ها را شاهد بودیم.

در واقع دولت سیزدهم در شرایطی مدیریت بودجه را عهده دار شد که سال 1400 بودجه جاری نسبت به سال 1399 معادل 78 درصد افزایش پیدا کردهبود و شاید بتوان این جهش را یکی از کم‌نظیر‌ترین رشدها در بودجه جاری کشور نام‌گذاری کرد که آثار پایدار هزینه‌ای بر بودجه دارد.

منظور از آثار پایدار بودجه‌ای این است که دولت سیزدهم می‌بایست سال 1401 و 1402 رشد بودجه را برروی رشد چشم‌گیر سال 1400 انجام می‌داد به همین دلیل رشد هزینه‌های غیر قابل اجتناب نظیر پرداختی حقوق و دستمزد را یکی از اقلام پایدار هزینه‌ای در بودجه می‌نامند.

در یک نمای کلی می‌توان مجموعه اقداماتی را که دولت سیزدهم در جهت مدیریت بدون تورم بودجه انجام داد در موارد ذیل دسته‌بندی کرد:

الف) افزایش سالانه منابع پایدار بودجه

همانطور که بالاتر نیز ذکر شد طی سال‌های دهه 90 شاهد افت سهم منابع پایدار از کل بودجه عمومی کشور بودیم. اما با استقرار دولت سیزدهم این نسبت مهم بطور سالانه افزایش پیدا کرد به نحوی که در سال 1402 بدون لحاظ منابع تبصره 14(که برای اولین بار به دلیل شفافیت آن ذیل منابع و مصارف بودجه قرار گرفت) حدود 56 درصد و در قانون بودجه سال 1403 معادل 59 درصد بودجه از محل منابع پایدار تامین و پیش‌بینی شده است.

بنابراین پایداری بودجه و عدم تاثیرپذیری آن از شوک‌های خارجی یکی از مهم‌ترین عوامل انضباط بخشی مالی دولت و عدم استقراض از منابع بودجه عمومی است.

ب) مدیریت صحیح نقدینگی بودجه و کاهش هزینه‌های ناشی از بی انضباطی

یکی دیگر از اقدامات مهم دولت سیزدهم در 33 ماه گذشته اجرای کامل سیاست حساب واحد خزانه بود. این سیاست یک ابزار نظارتی و اجرایی بسیار قوی برای مدیریت بودجه است.

تا پیش از حساب واحد خزانه، دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای خود را نزد بانک‌های عامل مدیریت می‌کردند و خزانه‌داری با شارژ ماهانه این حساب‌ها عملا به یک واسطه وجوه تبدیل شده که پول را با استناد به تخصیص سازمان برنامه و بودجه، میان دستگاه‌های مختلف توزیع می‌کند.

اما اجرای حساب واحد خزانه نزدیک به 250 هزار حساب فرعی و اصلی دستگاه‌ها را تبدیل به حساب‌های قابل رصد و مدیریت نزد بانک مرکزی می‌کند و خزانه‌داری از یک واسطه به مدیر مالی دولت تبدیل می‌شود.

به تعبیر دیگر با اجرای این سیاست دولت توانست برای اولین بار ابزار کافی برای مدیریت نقدینگی خود را پیدا کند. این ابزار علاوه بر آنکه از انباشت وجوه در حساب دستگاه‌ها و سازمان‌ها جلوگیری می‌کند، (که یکی از عوامل ناشفاف در هدررفت منابع کشور و انواع رانت‌ها بود) به خزانه‌داری این امکان را می‌دهد در ماه‌هایی از سال که درآمدهای بودجه به دلیل ماهیت آن کمتر از مصارف بودجه است(مانند ماه‌های ابتدایی سال) با استفاده از نقدینگی انباشت شده در حساب دستگاه‌ها، بدون خلق پول جدید(یعنی استفاده از منابع بانک مرکزی) نقدینگی مورد نیاز برای بودجه را مدیریت کند.

این اقدام دولت سیزدهم در سال گذشته از انباشت بیش از 100 هزار میلیارد تومان در حساب‌های دستگاهی دولتی جلوگیری کرد و علاوه بر آن یک ابزار موثرتر در اختیار دولت قرار داد تا بتواند بجای شارژ حساب یک دستگاه، بصورت مستقیم پرداختی‌های بودجه‌ای را به ذی نفع نهایی انجام دهد.

ج) کاهش هزینه‌های غیر ضرور و تمرکز بر نقش توسعه‌ای دولت

در نهایت یکی دیگر از اقدامات موثر دولت سیزدهم در انضباط بخشی مالی، کاهش هزینه‌های غیر ضرور و عدم بار تکالیف جدید به بودجه (مشابه آنچه در سال 1400 رقم خورد) و تمرکز پرداخت‌های هزینه‌ای به بودجه عمرانی و پروژه‌های دارای بازده است.

بنابراین در کنار رشد منابع پایدار بودجه و کاهش سهم درآمدهای نفتی، دولت توانست کسری تراز عملیاتی بودجه را نسبت به هزینه‌های جاری کاهش دهد.

کاهش این نسبت در واقع نشان دهنده تامین مالی بودجه از محل منابع پایدار و یا کاهش هزینه‌های جاری بودجه است.

اعداد اعلامی وزیر اقتصاد چه معنایی می‌داد؟/ آیا خزانه تحویلی به دولت چهاردهم خالی است؟

پس از تشریح روند اتخاذ شده در 3 سال گذشته به منظور ایجاد انضباط مالی، به ابهامات ایجاد شده حول نامه وزیر اقتصاد باز می‌گردیم.

یکی از نکاتی که برخی رسانه‌ها و شخصیت‌های توئیتری بدان اشاره کردند، کوچک بودن عدد اعلامی وزیر اقتصاد در نامه مذکور در مقابله هزینه‌های جاری دولت بود.

در واقع رسانه‌های مذکور اینگونه برداشت کرده بودند که دولت چهاردهم صرفا خزانه را با 18.5هزار میلیارد تومان تحویل گرفته و باید با همین رقم مدیریت هزینه‌های آتی را انجام دهد! در حالی که شناخت خزانه‌داری می‌تواند پاسخ این ابهامات را بدهد.

خزانه‌ یک مجموعه سیال از ورودی‌ها و خروجی‌های روزانه است. دولت در هر ماه درآمدهایی دارد (از قبیل منابع مالیاتی، فروش نفت و فرآورده‌های نفتی، فروش اوراق مالی و...) که باید با استفاده از آن هزینه‌های خود را (از قبیل حقوق و دستمزد، پرداختی‌های عمرانی، بازپرداخت اوراق مالی قبلی و...) تامین کند.

اگر یک خزانه با وجود تمام منابع نتواند هزینه‌های غیر قابل اجتناب را (مانند حقوق و دستمزد کارکنان دولت) پرداخت کند، لاجرم باید با استفاده از منابع بانک مرکزی این مهم را انجام دهد. بنابراین کسری بودجه دولت اصطلاحا پولی می‌شود و آثار تورمی دارد.

اما در نامه مذکور وزیر اقتصاد اعلام کرده بود که پس از کسر هزینه‌های دولت تا پایان تیرماه، موجودی نقد خزانه مثبت است که معنای غلبه جریان درآمدی بر هزینه‌‌ای خواهد بود.

همانطور که گفته شد تراز مذکور در انتهای فعالیت دولت دوازدهم -54 هزار میلیارد تومان بوده و دولت سیزدهم توانست با مجموعه اقداماتی که پیش‌تر ذکر شد، این تراز را مثبت کند.

اما آیا اعداد مثبت برای موجودی نقد خزانه امری مثبت است؟ در پاسخ این سوال باید گفت از آن جهت که وظیفه ذاتی خزانه‌داری تخصیص منابع به هزینه‌ها است، نگه‌داری وجوه نقد در خزانه به منزله انباشت نقدینگی در حساب‌های دولت است. بنابراین خزانه‌داری یک امر سیال بین تخصیص منابع به مصارف است و موجودی بزرگ در آن بی معنا است.

اگر بخواهیم برای فهم واضح‌تر مسئله مثالی بزنیم باید بگوییم خزانه‌دار مانند پدر خانواده‌ای است که باید برای هزینه‌های خود منابعی را تامین کند. اگر این فرد بدهی‌هایی داشته باشد و پول خود را در سپرده بانکی نگه دارد به منزله نکول بدهی‌ها و آسیب به اعتبار او نزد سایرین است و اگر به اندازه بدهی خود نتواند منابعی را فراهم کند، حساب او روز به روز منفی‌تر می‌شود.

بنابراین علاوه بر آنکه منفی شدن موجودی خزانه عامل ناترازی است، موجودی بزرگ در حساب خزانه نیز یک امر بی معنا است.(سوای اینکه چنین اتفاقی بصورت پایدار نشدنی است.)

به همین جهت برداشت‌های اشتباه از عدد اعلامی وزیر اقتصاد به دلیل فهم نادرست از عملیات خزانه‌داری است. موجودی خزانه در روزی که وزیر اقتصاد نامه خود را تنظیم کرده معادل 18.5 هزار میلیارد تومان بوده در حالی که چند روز پیش‌تر از تنظیم آن نامه دولت 130 هزار میلیارد تومان پرداختی به کارکنان خود داشته که نشان ‌دهنده منابع پایدار ماهانه در خزانه است.

بنابراین به عنوان جمع‌بندی باید گفت خزانه روزانه ورودی-خروجی دارد.تصور قلک بودن خزانه که هر چند ماه توسط دولت باز می‌شود، اشتباه است و عامل ایجاد این ابهامات در فضای رسانه‌ای شد.

دولت سیزدهم در پایان تیرماه(یعنی 4 ماه از 12 ماه) بودجه را با تحقق حدود 30 درصدی تحویل دولت چهاردهم داد.مسعود پزشکیان نیز در شرایطی مدیریت دخل و خرج دولت را عهده‌دار شد که مجموعه ابزارها و اقداماتی که بخشی از آن در گزارش حاضر تشریح شد، شرایط مدیریت بودجه را بسیار متفاوت از شهریور 1400 کرده است. امید است استمرار اقدامات 33 ماه گذشته بتواند همچنان از ایجاد آسیب‌های ناشی از بی انضباطی مالی دولت جلوگیری کند.